加強我國油氣管道安全生產(chǎn)工作的建議

張圣柱

中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院高級工程師

一、我國油氣管道的安全管理情況

（一）我國油氣管道的基本情況

據(jù)統(tǒng)計，我國陸上油氣管道總里程約12萬公里(不含油氣田管道)，覆蓋全國32個�。▍^(qū)、市）和香港、澳門特別行政區(qū)。其中，原油管道約2.3萬公里，成品油管道約2.1萬公里，天然氣管道約7.6萬公里。形成了橫跨東西、縱貫?zāi)媳薄⑦B通海外的油氣管網(wǎng)格局，成為推動我國經(jīng)濟發(fā)展和造福民生的能源動脈�，F(xiàn)有油氣管道中，中央企業(yè)所屬管道里程達10.4萬公里，約占總里程的86%，主要權(quán)屬單位為中石油和中石化。

我國油氣管道大部分為2000年以后新建，其中運行10年以內(nèi)的長輸管道8.4萬公里，約占總里程的70%；運行10～20年的長輸管道2.0萬公里，約占總里程的17%； 運行20～30年的0.8萬公里，約占總里程的6.0%；運行30 年以上的長輸管道0.8萬公里，約占總里程的6.0%。

（二）我國油氣管道安全現(xiàn)狀

近年來，我國油氣管道事故時有發(fā)生，造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，嚴(yán)重威脅著國家能源安全�！�11•22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故之后，國務(wù)院安委會在全國范圍內(nèi)組織開展了油氣輸送管道安全隱患專項排查整治，共排查出油氣輸送管道占壓、安全距離不足、不滿足安全距離要求交叉穿越等安全隱患近3萬處，平均每4公里就存在一處隱患， 問題十分嚴(yán)重，經(jīng)過1年多的整治，管道隱患整改率已達到74.1%，需要政企聯(lián)動協(xié)調(diào)解決的隱患整改率達到57.2%，隱患排查整治取得積極進展，但由于整改難度大、涉及方面廣、投入資金多以及歷史遺留問題等多種原因，需要協(xié)調(diào)解決的隱患整改進度比較緩慢，油氣管道安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻。

二、我國油氣管道管理法律法規(guī)和體制機制

（一）我國油氣管道安全主要法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)情況

近年來，我國逐步加強油氣管道安全立法工作。2000年頒布了《石油天然氣管道安全監(jiān)督與管理暫行規(guī)定》（經(jīng)貿(mào)委令17號），提出對石油管道的勘察、設(shè)計、制造、施工、運行、檢測和報廢等全過程實施安全監(jiān)督與管理。2002年頒布的安全生產(chǎn)法和2011年頒布的危險化學(xué)品安全管理條例（國務(wù)院令591號）等法律法規(guī)，明確了我國危險化學(xué)品輸送管道的安全管理要求。2010年頒布的管道保護法，是我國油氣管道管理方面的主要法律，確定國務(wù)院能源主管部門主管全國管道保護工作，同時發(fā)揮管道經(jīng)過地區(qū)地方人民政府對管道保護的職能，強調(diào)企業(yè)是維護管道安全的主要責(zé)任人。

為加強油氣管道安全設(shè)計、施工和運行的管理，在借鑒國外成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國先后發(fā)布了《輸油管道工程設(shè)計規(guī)范》（GB50253-2014）、《輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范》（GB50251-2015）等一系列有關(guān)設(shè)計、施工、安裝、檢測方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，形成了較為系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)體系。

（二）我國油氣管道安全體制機制情況

管道保護法是我國石油天然氣管道安全管理的主要法律，對管道規(guī)劃、建設(shè)、運行管理和維護等進行了規(guī)定，明確了政府、企業(yè)等有關(guān)各方的權(quán)利和義務(wù)。該法規(guī)定：國務(wù)院能源主管部門主管全國管道保護工作， 負(fù)責(zé)組織編制并實施全國管道發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國管道發(fā)展規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的銜接，協(xié)調(diào)跨省、自治區(qū)、直轄市管道保護的重大問題；規(guī)劃、公安、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)等其他有關(guān)部門依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定， 在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)管道保護的相關(guān)工作。管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵守本法和有關(guān)規(guī)劃、建設(shè)、安全生產(chǎn)、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)境保護等法律、行政法規(guī)，執(zhí)行國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求，建立、健全本企業(yè)有關(guān)管道保護的規(guī)章制度和操作規(guī)程并組織實施，宣傳管道安全與保護知識， 履行管道保護義務(wù)，接受人民政府及其有關(guān)部門依法實施的監(jiān)督，保障管道安全運行。但管道保護法并沒有對各部門的職責(zé)進行具體界定， 使得部門權(quán)責(zé)不明、責(zé)任不清，容易產(chǎn)生監(jiān)管缺乏和交叉。同時，自2010年頒布實施以來，該法至今仍未有相應(yīng)的配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和制度出臺。

2004年，我國建立了全國油氣田及輸油氣管道安全保護工作部際聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議統(tǒng)籌研究全國油氣田及輸油氣管道安全保護工作，協(xié)調(diào)解決涉及油氣田及輸油氣管道安全保護的重大問題，促進部門、地方協(xié)作配合， 實現(xiàn)信息共享，建立長效工作機制，預(yù)防、打擊涉油違法犯罪活動，維護國家油氣資源、設(shè)施和生產(chǎn)安全。打擊打孔盜油等違法犯罪活動是聯(lián)席會議的主要任務(wù)，對管道保護其他方面的問題關(guān)注較少。

三、我國油氣管道建設(shè)及運行管理存在的主要問題

（一）對油氣管道在國民經(jīng)濟中的地位未引起足夠重視。我國油氣管道的管理尚未與發(fā)達國家管理方式接軌，沒有借鑒國外發(fā)達國家的經(jīng)驗，將油氣管道的管理納入國家的“第五大”交通運輸方式，上升到國家經(jīng)濟和能源戰(zhàn)略高度進行管理。

（二）法規(guī)規(guī)章不配套，建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范落后。管道保護法發(fā)布后，沒有制定配套的行政法規(guī)和部門規(guī)章，法中的原則規(guī)定和部分制度要求因缺乏實施細(xì)則難以落實，出現(xiàn)了各地主管部門不明確、職責(zé)模糊等問題。管道設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)滯后，缺乏強制性管道定期檢測、評估等方面的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

（三）管道占壓等安全隱患嚴(yán)重。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，原來鋪設(shè)的管道逐漸被新建的城市建筑所占壓， 被人員密集場所包圍，安全隱患嚴(yán)重，并且部分隱患具有反復(fù)性、復(fù)雜性、需要資金量大等特點，整改難度較大。

（四）管道保護意識不強，安全風(fēng)險較大。部分管道老化、腐蝕問題嚴(yán)重，易發(fā)生泄漏事故，且老管道普遍缺乏自動化監(jiān)控措施，一旦發(fā)生泄漏無法及時查找漏點并開展應(yīng)急處置。個別企業(yè)主體責(zé)任落實不到位。油氣管道沿途社會環(huán)境復(fù)雜，打孔盜油、施工損壞等嚴(yán)重威脅管道安全。

（五）安全保障能力不足，應(yīng)急協(xié)調(diào)機制不完善。管道安全完整性評估技術(shù)有待大力推廣應(yīng)用，尚未建立全國管道地圖系統(tǒng)和事故數(shù)據(jù)庫，管道安全管理所需的數(shù)據(jù)匱乏，沒有建立全國統(tǒng)一的國家管道安全管理機構(gòu)或組織，應(yīng)急協(xié)調(diào)管理不順暢，企業(yè)應(yīng)急預(yù)案普遍存在風(fēng)險辨識不到位、針對性差等問題。

四、關(guān)于加強油氣管道安全生產(chǎn)工作的建議

（一）高度重視安全立法工作，完善管道安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。建議借鑒美國在油氣管道安全立法方面的經(jīng)驗和做法，建立多層次、嚴(yán)密細(xì)致的油氣管道法律法規(guī)體系。根據(jù)上位法的要求，明確各部門職責(zé)，配套出臺涵蓋規(guī)劃、建設(shè)、運營、管理、監(jiān)管、安保、搶修、檢測檢驗、監(jiān)測監(jiān)控、協(xié)調(diào)合作、應(yīng)急處置等方面的規(guī)定，將管道安全納入國家公共安全體系進行管理。完善石油天然氣管道相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，提高設(shè)防等級，制定油氣管道安全距離確定和土地使用規(guī)劃紅線控制方面的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）加強政府監(jiān)管。從國家層面把管道安全定位提升至國家能源安全和“第五大”運輸系統(tǒng)高度，進一步明確管道管理部門及職責(zé)。對城鄉(xiāng)規(guī)劃和油氣管道專項規(guī)劃進行統(tǒng)籌，并保持規(guī)劃的嚴(yán)肅性、科學(xué)性、前瞻性，切實做好城鄉(xiāng)規(guī)劃與油氣管道專項規(guī)劃的銜接。推動建立企業(yè)和地方溝通協(xié)調(diào)指揮機制及信息通報機制，提高應(yīng)急救援及處置水平。探索建立管道途經(jīng)地區(qū)收益分配機制，增加管道對途經(jīng)地區(qū)稅收貢獻率，提高地方政府管道保護的積極性。

（三）進一步完善基礎(chǔ)工作。開展重點城市、重點區(qū)域和重大管道工程的全面普查和風(fēng)險評估工作，適時擴大到所有區(qū)域的重點油氣管道及其他戰(zhàn)略性管線。建立國家管道地圖系統(tǒng)并設(shè)立統(tǒng)一呼叫中心，使其成為支持管道日常管理、緊急響應(yīng)、檢測和決策的基本工具。建立全國性或區(qū)域性的國家管道事故數(shù)據(jù)庫（包括單位長度管道事故率、平均故障間隔時間、平均故障修復(fù)時間等安全數(shù)據(jù)指標(biāo)），用于油氣管道安全評估、風(fēng)險分析及可靠性設(shè)計分析，指導(dǎo)新建及在役管道的安全管理工作。

（四）建立管道獨立運營體制。建議管道企業(yè)從能源企業(yè)中獨立出來，僅提供運輸服務(wù)，不從事油氣商品的買賣，便于進行規(guī)范化管理，并將管道運輸方式提升到國家經(jīng)濟和能源戰(zhàn)略高度。管道企業(yè)獨立運營，有助于資源優(yōu)化利用，避免重復(fù)建設(shè)，并對管道實施“全生命周期”安全監(jiān)管。

（五）開展油氣管道安全相關(guān)課題研究。開展油氣管道安全規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、檢測檢驗安全技術(shù)攻關(guān)，研究提出適合我國國情的高風(fēng)險區(qū)域“油氣管道完整性管理技術(shù)方法和程序”，推廣管道系統(tǒng)完整性管理技術(shù)。組織研究管道長周期運行安全管理、安全監(jiān)管、應(yīng)急管理等方面的管理模式，制定高風(fēng)險管道定期評估、檢測檢驗周期和標(biāo)準(zhǔn)。

《管道保護》2015年第5期總（24）