朱行之1 張永年2 張大勛3

1.甘肅省管道保護協(xié)會；2.甘肅省政府研究室；3.張掖市政府研究室

為深入了解油氣管道土地使用情況和存在的突出問題，探討建立管道地下通過權(quán)制度，我們以具有典型性的張掖市為樣本進行了實地調(diào)研。

一、油氣管道通過張掖市的基本情況

張掖是古絲綢之路的咽喉要地，是我國西部向東部輸送油氣的大通道，轄甘州、臨澤、高臺、山丹、民樂、肅南一區(qū)五縣，總面積4.2萬平方公里，耕地面積530萬畝，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好，灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)達，是全國重要的商品糧和瓜果蔬菜生產(chǎn)基地之一。雜交玉米制種產(chǎn)量占全國用種量的40%以上，是全國最大的雜交玉米種子繁育基地。

目前，經(jīng)過張掖的油氣管道共5 條，總長度1174.7公里，詳情見表1。

以上油氣管道過境張掖市的甘州、臨澤、高臺、山丹等四區(qū)縣，涉及15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)64個村、2個國營農(nóng)場、9個機關(guān)小農(nóng)場，項目占用土地3.5萬畝，其中占用耕地2.8萬畝。

二、油氣管道用地政策引發(fā)的矛盾問題

（一）油氣管道占用土地類別

油氣管道占用土地的類別多種多樣，用地政策因用地類別而有所不同

1 臨時性用地

主要是管道敷設(shè)作業(yè)帶、施工臨時通道、管材堆放及設(shè)備材料存放地、取棄土場地及穿越工程臨時用地等。這部分用地不改變土地性質(zhì)和權(quán)屬。

2 永久性建設(shè)用地

主要是建設(shè)站場、閥室等用地。這部分用地多是政府以劃撥方式交付管道企業(yè)使用，涉及集體土地的則先辦理征收，由管道企業(yè)支付征收補償費用。

3 管道穿跨越用地

主要是河流、公路、鐵路、林地、自然保護區(qū)、文物保護區(qū)、軍事用地及與其他構(gòu)筑物交叉時的穿越用地。這部分用地須征得相關(guān)主管部門的同意且以支付用地補償為前提。

4 管道敷設(shè)用地

管道通過溝埋方式占用土地地下空間，根據(jù)管道保護法規(guī)定，對管道上方一定范圍的土地的使用和開發(fā)做出限制，并按照臨時性用地對待和補償。

5 后續(xù)使用的土地

主要是管道在運營過程中，為維護和搶修管道而對土地的再次使用。

（二）敷設(shè)用地情況

從張掖市管道用地的情況看，引發(fā)爭議、矛盾最大的是管道敷設(shè)用地。從理論上說，管道敷設(shè)只是對土地一部分地下空間的利用，并未取得土地權(quán)利人全部的所有權(quán)或使用權(quán)，管道施工完成后土地權(quán)利人還可以繼續(xù)擁有或使用土地。另一方面，管道通行用地又不屬于臨時用地，因管道建成后事實上形成了對土地空間的長期占用，超出了臨時用地的范圍。從法律上說，出于對管道安全的考慮，法律對管道地表及其周邊土地利用加以限制，對原有土地使用構(gòu)成了實際影響。從政策上說，土地征收是直接將集體土地征收為國有，是征收完全的所有權(quán)，沒有征收部分權(quán)利的規(guī)定，因而管道敷設(shè)用地不宜采取土地征收的方式。張掖在油氣管道建設(shè)過程中，對土地權(quán)利人按統(tǒng)一年產(chǎn)值的2～6倍給予補償，臨時用地期限為兩年。這種“臨時使用，長期占用”的政策帶來了兩方面的矛盾問題。

1 管道對通過土地的使用造成了限制和影響，而土地權(quán)利人未能得到應(yīng)有的補償

當(dāng)?shù)卣�府和群眾反映：一是由于管道中心線兩側(cè)各5米范圍內(nèi)不得種植深根作物，不得建造溫室大棚等建（構(gòu)）筑物，制約了林果、溫棚蔬菜、規(guī)模養(yǎng)殖等高效產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，壓縮了農(nóng)民增收致富的空間。二是管道地下通過使農(nóng)作物生長環(huán)境發(fā)生變化，導(dǎo)致管道上方制種玉米等農(nóng)作物長勢普遍不好，減產(chǎn)幅度在30%～60%之間。三是管道通過部分工業(yè)園區(qū)和光伏風(fēng)能產(chǎn)業(yè)園，降低了土地的開發(fā)和利用效率，影響產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。

2 管道土地通過權(quán)未能得到應(yīng)有的保障，給管道安全造成了重大隱患和風(fēng)險

結(jié)合其他地方調(diào)研的情況和企業(yè)的呼聲看：一是一些地方?jīng)]有把管道建設(shè)和保護納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，在管道上方近距離搞開發(fā)建設(shè)。例如，蘭成渝成品油管道途經(jīng)的康縣縣城和隴西縣縣城，在管道周邊興建居民樓、商業(yè)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等造成重大安全隱患，迫使管道企業(yè)花費數(shù)千萬元改線搬遷。古浪縣將管道上方的土地使用權(quán)拍賣，某化工廠取得后用于廠房擴建，管道企業(yè)為避免安全風(fēng)險，被迫出資補償相關(guān)土地費用。二是各類違章占壓屢禁不止，在管道上方修建民居、廠房、大棚等建構(gòu)筑物以及種植深根植物等，直接影響管道的安全運行。據(jù)了解，在國家開展的管道安全隱患整治中，甘肅列入的安全隱患整治項目多達500多處，其中三分之二是違章占壓和安全距離不足問題。三是管道周邊第三方施工挖掘損害事故多發(fā)，甘肅已多次發(fā)生因挖掘造成管體破損和斷纜事故。2015年9月，某單位不顧管道企業(yè)勸阻，在澀寧蘭天然氣管道劉化支線上方強行使用機械施工，造成管體破裂，供氣中斷達30多小時。

三、建立管道地下通過權(quán)制度勢在必行

對管道用地政策引發(fā)的矛盾問題，我們通過現(xiàn)場調(diào)查以及和當(dāng)?shù)馗刹咳罕娮�談，感到雖然有關(guān)方面做了大量工作，但始終沒有得到有效化解。矛盾的實質(zhì)是地方、農(nóng)民、企業(yè)三者之間的利益關(guān)系，而協(xié)調(diào)和平衡三者的利益關(guān)系又不是一件容易的事。

（一） 從地方發(fā)展角度看

加快發(fā)展是每個地方的第一要務(wù)，這在欠發(fā)達地區(qū)顯得尤為迫切。管道通過的地方，既有支持管道建設(shè)運營和保障管道安全的責(zé)任，也應(yīng)有共享管道建設(shè)和運營成果的權(quán)利。但是，目前管道保護的法律規(guī)定限制和影響到地方的發(fā)展權(quán)益。

1 限制了地方發(fā)展的空間

管道通過城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃區(qū)、工業(yè)園區(qū)、水利交通設(shè)施以及草原、荒漠等廣大區(qū)域，而這部分區(qū)域都涉及到當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局和生態(tài)保護與建設(shè)，涉及到經(jīng)濟增長潛力的挖掘和發(fā)揮，而且隨著時間的推移，這一問題表現(xiàn)得越來越突出。

2 當(dāng)?shù)厝罕姏]有獲得感

目前通過張掖的天然氣管道只給甘州區(qū)開口子，其他5縣都未留口子，盡管當(dāng)?shù)卣�府多次申報，但至今未得到解決。只強調(diào)管道通過地區(qū)的責(zé)任，卻不能讓當(dāng)?shù)厝罕娪蝎@得感，這確實有失公允。

3  管道增值稅上繳

現(xiàn)行稅收制度規(guī)定，管道增值稅等應(yīng)在管道公司機構(gòu)所在地繳納，雖然甘肅境內(nèi)管道9000多公里，但由于各管道公司管理機關(guān)均設(shè)在外省，致使稅收所得很少，這既不利于地方經(jīng)濟發(fā)展，更不利于調(diào)動地方的積極性。

（二）從農(nóng)民利益角度看

保障和發(fā)展好農(nóng)民利益是經(jīng)濟建設(shè)的重要目標(biāo)之一，是踐行黨的根本宗旨的重要體現(xiàn)。管道通過農(nóng)民耕地時，首先應(yīng)考慮如何保障農(nóng)民利益問題，既要對占用農(nóng)民耕地給予合理的補償，又要對未來若干年的減產(chǎn)損失等有充分估計，還要保障農(nóng)民享有的各項土地權(quán)益。但從實際情況看，不僅沒有有效保障農(nóng)民的利益，而且給農(nóng)民利益造成了損害。

1 農(nóng)民耕地補償問題

管道敷設(shè)采取臨時用地方式，建成投運后又變相成為長期性用地，但只按臨時用地給農(nóng)民一次性補償，卻從農(nóng)民手中拿走長期用地的權(quán)益，實質(zhì)上是對農(nóng)民土地權(quán)益的變相剝奪。

2 農(nóng)作物減產(chǎn)補償問題

由于對管道通過引發(fā)的減產(chǎn)因素缺乏充分估計，當(dāng)被占用耕地出現(xiàn)持續(xù)性減產(chǎn)時，農(nóng)民因遭受損失而怨聲載道，而相關(guān)方面卻遲遲拿不出能夠使各方都能接受的補償方案，應(yīng)不應(yīng)該補償，由誰負(fù)責(zé)補償，補償資金來源，補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)，對這些問題尚未形成共識。

3 農(nóng)民土地權(quán)益保障問題

土地是農(nóng)民的命根子，農(nóng)民依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)。但是，管道保護法對管道中心線兩側(cè)各5米范圍的土地使用做了禁止性規(guī)定。農(nóng)民就那么一點土地，既不按永久性用地給予補償，又限制農(nóng)民不得種這種那，損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。

（三）從企業(yè)經(jīng)營角度看

企業(yè)作為從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的經(jīng)濟實體，追求盈利最大化是永恒的主題。一般而言，企業(yè)在進行項目建設(shè)時，首先必須考慮成本問題，這關(guān)乎企業(yè)的經(jīng)濟效益，更關(guān)乎企業(yè)的生存發(fā)展。無論什么樣的項目，如果成本過高，哪個企業(yè)都不愿意去干。在管道項目建設(shè)中，占用耕地補償是必須支付的成本，雖然企業(yè)不斷提高建設(shè)期臨時用地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并超過了國家的規(guī)定，其中也部分包含了管道運行期對土地使用影響和限制的補償，但仍然難以完全彌補土地權(quán)利人受到的損失。究竟補償多少合適，企業(yè)與地方難以形成共識，同時也缺乏法規(guī)和政策依據(jù)，應(yīng)不應(yīng)該補償，按什么標(biāo)準(zhǔn)補償，不是企業(yè)說了就能算數(shù)。2010年頒布實施的管道保護法，對管道影響土地使用的補償問題做了原則規(guī)定。2012年，甘肅省人大法工委提請全國人大法工委就管道保護法第十四條釋法，依據(jù)該條關(guān)于“依法建設(shè)的管道通過集體所有土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時土地的用途給予補償”的規(guī)定，對張掖因管道通過造成的農(nóng)作物減產(chǎn)損失應(yīng)由管道企業(yè)給予補償，但未得到明確的書面答復(fù)。到目前為止，對管道地下通過造成的減產(chǎn)損失補償問題，政府相關(guān)部門都沒有明確的政策規(guī)定和相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。在法規(guī)和政策不明確的情況下，企業(yè)實際上也處于兩難境地。

綜合以上分析可以看出，在我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策框架下，很難有效解決管道用地政策引發(fā)的矛盾問題。只有把管道地下通過的權(quán)利制度化，采取合同方式規(guī)范權(quán)利的取得、補償、登記、期限等，才能使管道通過土地引發(fā)的矛盾問題迎刃而解。

四、建立管道地下通過權(quán)制度的思考

建立管道地下通過權(quán)，不僅是國際上通行的一項制度，也是我國油氣管道建設(shè)發(fā)展與安全運行的必然要求，對于管道的安全保護、土地利用各方權(quán)利的平衡、維護管道廊道生態(tài)環(huán)境具有重要的現(xiàn)實意義。應(yīng)當(dāng)遵循保障公共利益、保護管道安全、維護土地權(quán)利人合法權(quán)益的原則，從法律上確立油氣管道地下通過權(quán)，具體應(yīng)在修訂完善石油天然氣管道保護法時，做出明確規(guī)定。甘肅在廣泛調(diào)研和征求政府部門、管道企業(yè)意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，嘗試通過采取地役權(quán)方式，把建立管道地下通過權(quán)制度寫入石油天然氣管道保護條例稿。結(jié)合張掖調(diào)查的情況，管道地下通過權(quán)在內(nèi)容上應(yīng)明確這樣幾個問題。

（一）關(guān)于管道地下通過權(quán)的取得

首先要有科學(xué)的管道建設(shè)規(guī)劃，避免穿越城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)，減少對耕地的占用，確定管道安全保護距離，合理降低管道用地成本。管道建設(shè)規(guī)劃由管道企業(yè)編制，經(jīng)審核符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，明確依法建設(shè)的管道，享有通過他人土地的權(quán)利。其次，在地方國土資源部門的監(jiān)督下，管道企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會簽訂管道地役權(quán)合同，明確當(dāng)事人土地使用和管道保護的權(quán)利義務(wù)，按照管道中心線兩側(cè)各5米的地域范圍，根據(jù)管道建設(shè)時土地的用途、管道建設(shè)運行對土地利用的影響程度依法給予補償，并辦理地役權(quán)登記。

（二） 關(guān)于管道地下通過權(quán)的補償

根據(jù)管道保護法第十四條規(guī)定，為減少土地權(quán)利人的損失，同時落實土地權(quán)利人依法保護管道的義務(wù)責(zé)任，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)在管道臨時用地補償費用的基礎(chǔ)上，增加管道地役權(quán)合同補償費用。兩項費用合計按永久性征地補償標(biāo)準(zhǔn)的一定比例來計取，比例的取值區(qū)間由國家統(tǒng)一制定，而具體補償則根據(jù)土地的原有用途、管道對土地的限制程度、該地區(qū)綜合區(qū)片地價水平等來確定。

（三） 關(guān)于管道地下通過權(quán)的期限

物權(quán)法對地役權(quán)的存續(xù)期限沒有明確規(guī)定，但可以由當(dāng)事人約定。對管道地下通過權(quán)的期限，應(yīng)當(dāng)由管道企業(yè)與土地權(quán)利人約定。由于管道地下通過權(quán)是一種從屬權(quán)利，其存在的期限應(yīng)當(dāng)小于或等于主權(quán)利的期限，因而不能約定為永久性期限。考慮到管道工程的特殊性，在約定期限時應(yīng)以管道的計劃使用壽命為主，兼顧土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)的期限限制。

作者：朱行之，甘肅省管道保護協(xié)會會長，《管道保護》主編；張永年，甘肅省政府研究室原巡視員，國務(wù)院研究室中國智庫研究員；張大勛，張掖市政府研究室副主任。

《管道保護》2017年第3期（總第34期）