姚森

國家管網(wǎng)集團東部儲運公司滄州輸油處

摘要：對于長輸管道而言，管道核心保護區(qū)域是管道企業(yè)開展管道日常管理的重點，關系到管道巡護、地災排查、第三方施工管理、高后果區(qū)管理等諸多方面的工作，而管道核心保護區(qū)域的土地權(quán)利問題是影響和制約管道企業(yè)工作開展的關鍵性環(huán)節(jié)。本文從管道保護帶的土地權(quán)利性質(zhì)、矛盾分析和解決辦法三個方面開展分析，結(jié)合國內(nèi)外現(xiàn)行法律法規(guī)和行業(yè)內(nèi)的通用做法，嘗試給出解決辦法。

關鍵詞：管道核心保護區(qū)域；土地權(quán)利；物權(quán)

管道保護核心區(qū)域一般指《石油天然氣管道保護法》（以下簡稱管道保護法）第三十條所規(guī)定的管道線路中心線兩側(cè)各五米地域范圍內(nèi)的區(qū)域，或者根據(jù)政府部門劃定的專門服務于地下管道的某些劃定區(qū)域，比如管廊、管廊帶等。

此類區(qū)域也可稱之為管道保護帶。為了保護管道安全運行，對第三方用地行為采取限制措施，如禁止種植深根植物、取土、修建建構(gòu)筑物等。在實際工作中，如何明確這一特定區(qū)域相關方的土地權(quán)利，成了管道建設及運營維護的一個難點。

1  管道保護帶內(nèi)的土地權(quán)利性質(zhì)

與國外不同，我國實行土地社會主義公有制，即土地并非私產(chǎn)，任何單位和個人擁有的只是使用權(quán)而并非所有權(quán)，所以其戶主獲得的土地權(quán)利來源于《土地管理法》（以下簡稱土地法），在此法中涉及三種用地模式：建設用地、農(nóng)用地和未利用地。

（1）建設用地。建設用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。此類用地即為我們在工作中經(jīng)常提及的“城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)”，此類情況在管道途經(jīng)區(qū)域比例較小，但是近年來隨著城市發(fā)展逐步向外擴展，以前規(guī)劃的市郊甚至農(nóng)村逐步變?yōu)槭袇^(qū)規(guī)劃區(qū)，導致此類用地逐步增加。

此類用地中，涉及到管道保護帶內(nèi)的土地性質(zhì)往往都是由城鄉(xiāng)規(guī)劃決定，一旦出現(xiàn)權(quán)利沖突可以參考管道保護法第四章“管道建設工程與其他建設工程相遇關系的處理”，即“后建服從先建”原則，由政府部門和雙方協(xié)商解決。

（2）農(nóng)用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。由于長輸管道往往敷設于城市到城市之間長達幾百公里甚至幾千公里的區(qū)間，決定了其所途經(jīng)的土地大部分都是此類用地。

此類用地中，涉及到管道保護帶內(nèi)的土地權(quán)利形式多樣，主要分為以下幾種。

第一種，管道建設期間由管道企業(yè)或建設方進行了永久征地，其土地權(quán)利即為：經(jīng)過政府土地主管部門審批，并根據(jù)政府公告價格對管道沿線土地進行征收，最終形成經(jīng)過登記的土地使用證，管道企業(yè)即具有所征用土地的一切權(quán)利，包括耕種收益、用益物權(quán)、他物權(quán)等。

第二種，管道建設期間由管道企業(yè)或建設方進行了臨時征地，其土地權(quán)利即為：經(jīng)過政府土地主管部門審批，然后與鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會簽訂臨時用地補償合同并支付相應補償金，在合同約定期間內(nèi)相關單位具有施工、占用的權(quán)利，過期作廢。

第三種，管道投入運行后且臨時征地也已過期的情況下，管道企業(yè)在管道保護法的有關規(guī)定下，要求對農(nóng)戶在管道保護帶限制耕種等權(quán)利。

（3）未利用地。未利用地是指農(nóng)用地和建設用地以外的土地，主要包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖等。此類用地由國土資源管理部門負責審查、報批工作，在此不再贅述。

經(jīng)過以上分析，由于長輸管道（尤其是東部地區(qū)）絕大部分所處區(qū)域是農(nóng)田，所以管道保護帶內(nèi)的土地可以定義為被限制了使用方式的“農(nóng)用地”。

然而，在實際管理和運行中，經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)戶出面阻止管道企業(yè)正常巡護線、開展維護維修、甚至要求遷移管道的情況出現(xiàn)，更有甚者認為土地法和管道保護法之間存在沖突，進而要求管道企業(yè)作出補償要求。

2  問題分析

（1）土地法和管道保護法的關系。依據(jù)管道保護法第十四條： 管道建設使用土地，依照土地法等法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。依法建設的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時土地的用途給予補償。在實際工作中，國家有關部門審批的“管道建設使用土地”，往往只針對站場用地，并不包括管道敷設用地。

在土地法中，涉及管道建設有關條款第三十五條：永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國務院批準。第四十四條：建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設用地的，由國務院批準。

對于以上兩種法律是否存在沖突，筆者認為：管道保護法對管道保護帶內(nèi)土地權(quán)利的規(guī)定不明確，同時土地法也無相應條款適用，而土地法上述規(guī)定，其立法初衷為嚴格限制耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地，進而影響國家糧食安全。但在實際工作中，長輸管道這種特殊的工程形式，決定了其既符合構(gòu)建筑物的屬性需要審批后方可建設，同時又不會影響地上正常糧食作物的耕種，但需要對耕種的作物種類加以限制。

綜上所述，管道保護法的規(guī)定對農(nóng)戶耕種的作物種類和行為進行了一定程度限制，而不是直接否定其種植行為，但需要指出的是，此類限制措施可能會對農(nóng)戶造成一定經(jīng)濟損失。

（2）建設期和運行期的矛盾。目前，管道企業(yè)在建設期往往采取的都是臨時占地補償，這種方式既符合了國家關于耕地保護的相關規(guī)定，同時又能起到節(jié)約工程總造價的目的。然而臨時占地補償往往只是包含1至2季作物耕種期，最多不超過2年。有時為了降低管道通過難度，管道建設單位在與村委會或村民談判時，往往許諾管道建成后可以恢復土地原狀和用途，不告知以后對土地使用會有限制性要求，出現(xiàn)了“臨時補償、長期占用”的問題，導致企地矛盾不斷發(fā)生，為管道安全運行埋下隱患。

（3）民法典規(guī)定適用性的分析。從現(xiàn)實角度出發(fā)，管道在土地下方敷設通過，此種權(quán)利與土地上方的農(nóng)作物耕種之間并無干涉，除非其種植行為或農(nóng)作物本身會對地下管道造成負面影響，如深根植物可能破壞管道防腐層、種植山藥需要深耕可能損害管道等。因此土地法在此并不適用，更加適用的應該是民法典中土地他項權(quán)的 “地役權(quán)”，即指按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益的權(quán)利。

從定義上來說，雖然長輸管道并非“不動產(chǎn)”，但筆者認為長輸管道在埋設后存在一個由動產(chǎn)變?yōu)椴粍赢a(chǎn)的過程，即原本的管道由一種市場流通的“管材”變?yōu)椤暗叵鹿潭ㄔO施”的過程，由此理解為地役權(quán)更加合適，即管道企業(yè)利用農(nóng)戶的土地敷設管道，用來提高企業(yè)效益，但如果此類行為對農(nóng)戶產(chǎn)生了經(jīng)濟損失，理應給予一定補償。

3  解決辦法

（1）征地。從當前我國的土地管理模式上看，征地似乎可以解決一切問題。但由于征地的流程較為復雜，需要在履行相關報批手續(xù)后由政府主導開展，而且長輸管道往往途經(jīng)不同省市縣，各地處理模式不一致，補償標準也不一樣，這就造成了補償標準五花八門。對于管道企業(yè)來說增加的征地成本并沒有形成收益，而且管道企業(yè)也不可能做到對管道沿線的土地進行管理，最終還是默認由農(nóng)戶進行種植。因此，這種處理辦法只能造成資金的浪費，同時征地也屬于擠壓“耕地紅線”的行為，并不可取。

其實，雙方核心訴求并不沖突。管道保護帶內(nèi)地下管道權(quán)益保護，這與農(nóng)戶土地耕種權(quán)利并不沖突，這兩種權(quán)利本質(zhì)上可以共存，唯一需要的是加以明確和限制，同時對權(quán)益受損方加以補償，而征地這種行為顯然是對土地使用權(quán)的剝奪。

（2）管道通過權(quán)。2001年國土資源部曾下發(fā)“關于西氣東輸管道工程用地有關問題的復函”（國土資函〔2001〕327號），其中規(guī)定了建設單位享有“管道地下通過權(quán)”。囿于當時環(huán)境，該文件沒有得到執(zhí)行，現(xiàn)已廢止。

（3）地役權(quán)。地役權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)并不沖突，地役權(quán)的設立只需要書面形式訂立地役權(quán)合同，并向登記機關進行登記即可，但地役權(quán)合同需要對受到影響的農(nóng)戶主進行補償，其補償金額應根據(jù)受影響的土地面積和收益進行綜合計算。

民法典第374條規(guī)定：“地役權(quán)自地役權(quán)合同生效時設立。當事人要求登記的，可以向登記機構(gòu)申請地役權(quán)登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。”因此，一旦采取地役權(quán)這種方式處理管道保護區(qū)域土地權(quán)利時，地役權(quán)需要在國土部門進行登記，方可保障自身權(quán)力。

4  結(jié)語

目前，關于管道核心保護區(qū)土地權(quán)利問題，地方政府、管道企業(yè)仍處于探索之中。從維護管道企業(yè)利益、保障管道敷設區(qū)域群眾生命財產(chǎn)安全的角度出發(fā)，合理解決此項問題刻不容緩。地役權(quán)、管道通過權(quán)甚至征地其核心觀點都是從法理上杜絕破壞管道的行為出現(xiàn)，并將其以經(jīng)濟、合理、合法的模式確定下來，所以無論何種措施和做法，只要有利于管道保護工作，都可以進行嘗試。

作者簡介：姚森，1987年生，本科，高級工程師，畢業(yè)于遼寧石油化工大學，滄州輸油處管道保衛(wèi)科副科長，主要從事長輸管道的管道管理、站場管理、現(xiàn)場施工等技術(shù)與管理工作。聯(lián)系方式：18552925525，yaosen13@163.com。